Olivier Pognon - ALSF : ''Les Etats africains doivent s’approprier les outils financiers émergents pour mieux défendre leurs intérêts''

Olivier Pognon - ALSF : ''Les Etats africains doivent s'approprier les outils financiers émergents pour mieux défendre leurs intérêts''

Face à la complexification des contrats d'infrastructures, d'énergie ou de ressources naturelles, les États africains cherchent à mieux défendre leurs intérêts dans les négociations avec les investisseurs et les bailleurs internationaux. C'est précisément le rôle qu'assume la Facilité africaine de soutien juridique (ALSF), créée en 2008 sous l'égide de la Banque africaine de
développement (BAD).

Installée à Abidjan, cette institution discrète mais influente a déjà accompagné plus de cinquante pays dans des dossiers de grande envergure - restructurations de dette, partenariats publics-privés, contentieux miniers ou énergétiques. À sa tête depuis 2021, l'avocat béninois Olivier Pognon entend renforcer la capacité des administrations africaines à négocier sur un pied d'égalité avec le secteur privé. Il défend une approche pragmatique : aider les États à négocier au mieux de leurs intérêts (financiers, commerciaux, sociaux) tout en préservant leur attractivité économique.

Dans cet entretien accordé à Sika Finance, il revient sur les réalisations et les défis de l'ALSF, et plaide pour une montée en compétence juridique du continent.

Les négociations de contrats dans les secteurs des infrastructures, de l'énergie ou des ressources naturelles deviennent de plus en plus complexes. Qu'est-ce qui fait aujourd'hui de l'ALSF un acteur important dans la défense des intérêts économiques des pays africains ?

Ce qui rend l'ALSF incontournable, c'est d'abord notre position unique. Nous sommes, à ce jour, la seule organisation exclusivement dédiée au conseil et à l'assistance technique des gouvernements africains. Notre approche repose sur les besoins exprimés par nos clients — les États —, et non sur des standards extérieurs ou des modèles importés.

Nous intervenons à leurs côtés pour les aider à négocier, structurer et sécuriser leurs engagements contractuels, dans un contexte où ces accords sont devenus extrêmement complexes. Les considérations climatiques, les enjeux de viabilité de la dette, les dimensions sociales (genre, jeunesse) s'y ajoutent désormais. Tout cela rend les négociations plus délicates et augmente la vulnérabilité des États lorsque les conditions ne sont pas encadrées. C'est précisément là que l'ALSF joue un rôle crucial : garantir que les gouvernements disposent d'un accompagnement fiable, solide et conforme à leurs intérêts.

Quel bilan faites-vous de l'activité de l'ALSF depuis sa création ?

L'ALSF existe depuis environ quinze ans. Nous avons travaillé, à une ou deux exceptions près, dans la quasi-totalité des pays du continent. Notre mandat est panafricain et nos interventions couvrent quatre secteurs essentiels : l'énergie, les infrastructures, les ressources naturelles et extractives (mines, pétrole), et enfin la dette souveraine et la finance publique.

D'un micro-projet hébergé au sein de la Banque africaine de développement (BAD), l'ALSF est
devenue une véritable organisation internationale dotée de sa propre gouvernance et d'un portefeuille indépendant. Le renouvellement de notre mandat pour quatorze années supplémentaires en 2022 témoigne de la pertinence de notre action.

La demande d'assistance de la part des États a doublé au cours des quatre dernières années, et elle continue de croître. Nous avons également investi dans le développement d'une expertise interne solide : nos équipes, composées d'une soixantaine de personnes — avocats,
spécialistes du suivi-évaluation, experts sectoriels —, disposent des compétences nécessaires pour accompagner les projets les plus complexes, tout en s'appuyant sur des cabinets d'avocats partenaires.

On parle aujourd'hui de titrisation, d'obligations vertes ou de financements hybrides. Comment appréciez-vous l'évolution du marché juridique et financier africain, et quelles actions concrètes l'ALSF a-t-elle menées dans ce domaine ?

Il est vrai que la situation budgétaire de nombreux États africains les pousse à être plus créatifs dans la mobilisation des ressources. De nouveaux instruments apparaissent : obligations vertes, conversions de dette (debt-for-nature swaps), crédits carbone… Notre rôle est d'aider les gouvernements à comprendre ces outils et à les adapter à leurs besoins réels. L'enjeu est d'éviter le copier-coller de modèles importés qui ne tiennent pas compte du contexte économique local. Une transaction de conversion de dette doit, par exemple, être conçue pour répondre à un besoin clairement identifié — qu'il s'agisse de climat, de nature ou d'alimentation — et non pour des raisons opportunistes.

La dette contractée par nos États doit être productive, c'est-à-dire orientée vers des projets générateurs de revenus capables de financer les remboursements tout en soutenant les priorités sociales. Nous veillons donc à ce que les pays ne s'exposent pas à de nouvelles vulnérabilités en adoptant des instruments dont les termes ou la structure ne sont pas adaptés dès le départ.

Quels gains économiques concrets les gouvernements peuvent-ils espérer lorsqu'ils sont accompagnés par l'ALSF ? Et, si possible, pouvez-vous citer quelques exemples palpables d'accompagnement et des bénéfices obtenus ?

Le premier gain, auquel on ne pense pas toujours, c'est celui qui consiste à ne pas s'engager dans une mauvaise transaction. Lorsqu'un État signe un contrat déséquilibré, il finit souvent par le rompre avant terme, ce qui conduit à des contentieux coûteux et à des arbitrages défavorables. Or, éviter de tels pièges grâce à une bonne préparation et une analyse rigoureuse est déjà une victoire en soi. C'est d'ailleurs cette réalité qui est à l'origine de la création de l'ALSF. Dans les années 1990 et 2000, plusieurs fonds dits " vautours " avaient racheté des dettes issues de contrats mal ficelés et tentaient de récupérer des montants en appliquant des multiples disproportionnés. L'ALSF a été créée pour protéger les États africains de ce type de vulnérabilité juridique et financière.

Le second gain est plus concret. Prenons le cas d'un litige en Guinée : il y a quelques années, une licence minière avait été accordée à un grand groupe privé dans des conditions pour le moins opaques. Après un changement de gouvernement, les nouvelles autorités ont voulu remettre en cause ces licences. L'affaire s'est retrouvée devant les juridictions arbitrales, avec à la clé une demande d'indemnisation de près de 40 millions de dollars contre l'État guinéen. La Guinée nous a sollicités pour l'accompagner dans ce dossier. En travaillant avec les autorités et des cabinets d'avocats spécialisés, nous avons obtenu gain de cause : le tribunal arbitral a jugé que le retrait de la licence était légitime, car son octroi initial avait été entaché d'actes de corruption. L'État guinéen a même obtenu des dommages et intérêts significatifs, qu'il a pu réinjecter dans son économie.

Autre exemple : en Gambie, nous avons accompagné le gouvernement dans la renégociation d'un contrat de concession pétrolière jugée déséquilibré. Notre intervention a permis au pays d'éviter des pertes financières substantielles.

Au-delà des gains financiers directs, l'appui de l'ALSF apporte aussi une plus-value institutionnelle. Lorsque les contrats sont bien structurés et équilibrés, les deux parties - État et investisseurs - disposent d'une visibilité juridique stable. Cela permet de planifier les investissements en confiance et de réduire le risque d'une renégociation brutale. Les contrats peuvent toujours évoluer, mais leur solidité initiale garantit un climat d'investissement plus sain et durable.

Vous accompagnez souvent des pays sur des dossiers sensibles - contentieux de la dette, partenariats miniers ou concessions. À quoi ressemble une mauvaise négociation quand elle arrive sur votre bureau ?

Idéalement, nous aimerions que ces dossiers arrivent dans nos boîtes mail avant d'être signés. C'est là que notre rôle d'alerte prend tout son sens. Lorsqu'un gouvernement nous sollicite alors qu'il est sur le point de conclure un contrat de fourniture d'électricité, par exemple, la négociation est souvent biaisée par l'urgence. Cette pression aboutit fréquemment à des accords déséquilibrés, largement défavorables à l'État.

Quand le dommage est déjà fait et que le pays se retrouve dans une situation de contentieux, notre assistance consiste à identifier les faiblesses du contrat, à repérer les marges de manœuvre juridiques et à négocier des issues moins coûteuses. Nous jouons alors un rôle de médiateur, car même au cœur d'un contentieux, un retour à la table de discussion est toujours possible. Je pense, par exemple, à notre intervention aux Comores, où un différend opposait le gouvernement à un acteur privé du secteur des infrastructures. Si le litige était allé jusqu'à son terme, il aurait pesé lourdement sur les finances d'un petit pays comme les Comores. Grâce à notre appui, les deux parties ont trouvé un règlement amiable, qui a permis de réduire la demande de l'opérateur privé d'un facteur de dix. Ce type de médiation illustre parfaitement notre mission : protéger les intérêts des États tout en préservant la confiance des investisseurs.

Aujourd'hui, plusieurs cabinets d'avocats privés opèrent aussi sur ce créneau. Qu'est-ce qui distingue réellement l'ALSF de ces structures ? Et pensez-vous qu'il faille aller plus loin, par exemple en créant un barreau africain des affaires publiques ou un réseau international de juristes d'État ?

C'est une question essentielle. Je crois qu'il y a deux priorités que les cabinets africains doivent affronter s'ils veulent occuper pleinement ce terrain : la formation et la taille critique.

Sur la formation d'abord, je constate que certains confrères hésitent encore à reconnaître la
nécessité d'un apprentissage continu. Pourtant, les sujets sur lesquels nous intervenons — dette souveraine, partenariats publics-privés, énergie, ressources naturelles — exigent une expertise très pointue. Je salue à ce titre des initiatives comme celle du barreau de Côte d'Ivoire, sous la houlette de la bâtonnière Me Florence Loan-Messan, qui a engagé une démarche de spécialisation des jeunes avocats. C'est une orientation salutaire : nous devons former sur le continent des praticiens capables de traiter des sujets souverains complexes.

(...) nous devons former sur le continent des praticiens capables de traiter des sujets souverains complexes.

L'autre enjeu, c'est celui de la taille des cabinets. Les transactions sur lesquelles nous intervenons sont lourdes, exigeantes, consommatrices de temps et de ressources humaines. La taille des équipes et leur capacité à se mobiliser en nombre et dans la durée est un facteur essentiel à prendre en compte pour soutenir ce niveau de demande. Il faut donc favoriser le regroupement des structures pour atteindre une taille critique, mutualiser les compétences et absorber plusieurs dossiers complexes à la fois. Certains cabinets d'Afrique de l'Est, du Nord ou du Sud y parviennent déjà, mais en Afrique francophone, nous avons encore du chemin à faire. C'est, à mes yeux, plus urgent que la création d'un barreau africain commun.

On a parfois le sentiment que, face aux grandes multinationales et à leurs armées d'avocats, les États africains évoluent dans un rapport de force déséquilibré. N'est-on pas dans un schéma perpétuel de type " David contre Goliath " ?

C'est vrai qu'il existe un certain déséquilibre, mais je crois que David a désormais ouvert les yeux. Il s'est rendu compte qu'il possède lui aussi des atouts à faire valoir. Les États africains ont souvent plus de leviers de négociation qu'ils ne l'imaginent, notamment grâce aux ressources dont ils disposent.

Prenons l'exemple du secteur minier : il serait naïf de penser qu'un contrat peut échouer simplement parce qu'un État défend fermement son point de vue. C'est le principe même d'une
négociation. Elle peut parfois aller jusqu'au bras de fer, mais ce qui importe, c'est de savoir pourquoi on demande ce que l'on demande. Si un pays estime par exemple que la redevance minière habituellement pratiquée ne reflète pas la valeur réelle de ses ressources, il doit pouvoir
le justifier, chiffres à l'appui, et tenir cette position de manière argumentée.

L'Afrique n'a pas à négocier en position d'infériorité.

L'essentiel est d'avoir la confiance et la rigueur nécessaires pour défendre ses intérêts sans crispation. L'Afrique dispose de ressources uniques, d'un poids démographique et d'un potentiel économique considérable : elle n'a pas à négocier en position d'infériorité.

L'ALSF parle de plus en plus de souveraineté économique et juridique. Comment traduisez-vous cela concrètement dans vos interventions, notamment dans un contexte où la souveraineté des ressources minières fait l'objet de débats de plus en plus houleux sur le continent ?

Je pense qu'il faut d'abord dépassionner le débat. Des deux côtés — qu'il s'agisse des acteurs du secteur privé ou des gouvernements —, il existe souvent une surinterprétation du concept de souveraineté et des intentions qui y seraient attachées.

S'agissant des ressources minières, il ne me semble pas contestable que les ressources présentes dans le sol et le sous-sol d'un pays appartiennent à sa population. C'est un postulat de base. Si l'on part de cette idée, il devient naturel de considérer que leur exploitation par des acteurs étrangers doit apporter un bénéfice tangible aux populations locales.

Pour moi, la souveraineté économique consiste précisément à garantir que la contractualisation avec des partenaires étrangers assure un retour équitable et durable.

Ainsi, parler de souveraineté économique ou juridique, c'est simplement affirmer que l'exploitation des ressources nationales doit générer un retour substantiel, transparent et éthique au profit des citoyens. Les gouvernements ne sont, au fond, que les gardiens de ces ressources. Les véritables bénéficiaires doivent être les populations, à travers des investissements visibles dans les infrastructures sociales, éducatives ou sanitaires.

Pour moi, la souveraineté économique consiste précisément à garantir que la contractualisation avec des partenaires étrangers assure un retour équitable et durable.

Quels outils concrets mettez-vous en place pour permettre aux États de négocier sur un pied d'égalité avec leurs partenaires internationaux ?

C'est un travail de longue haleine. Dans beaucoup d'administrations, le personnel n'a pas la même exposition que ses interlocuteurs du secteur privé à ce type de transactions complexes. Ce n'est pas une question de compétence, mais d'expérience.

Prenons l'exemple d'une concession portuaire ou d'un contrat de partage de production dans l'énergie : ces accords peuvent compter plus d'une centaine de pages, des multiples annexes et plusieurs contrats interconnectés. Si l'on n'a jamais négocié de tels dispositifs, on peut difficilement s'improviser expert sur certains aspects précis et pointus. Certains réflexes ne s'acquièrent qu'avec de la pratique.

C'est précisément là que nous intervenons. Nous compensons ce déficit d'exposition en apportant un appui à la fois pratique et académique. Nous avons développé des outils de renforcement des capacités comme l'ALSF Academy, une plateforme de formation en ligne, ainsi que des séminaires spécialisés organisés à la demande des gouvernements.

Nous travaillons aussi à institutionnaliser le savoir au sein des ministères, en laissant derrière nous des modèles de contrats, des guides et des outils pratiques. Cela permet à tout nouveau cadre d'acquérir une culture de la négociation et du droit des contrats publics.

Notre action repose donc sur deux piliers : le conseil transactionnel, pour accompagner les États dans les négociations en cours, et le renforcement intensif des capacités, pour doter durablement les administrations des compétences dont elles ont besoin.

Vous évoquez souvent la souveraineté juridique et la nécessité d'un équilibre. Pourtant, on observe des tensions récurrentes : au Mali avec Barrick Gold, ou dans d'autres pays comme le Sénégal. L'État n'utilise-t-il pas parfois sa souveraineté de manière trop brutale, au risque de ternir son image auprès des investisseurs ?

C'est une question sensible. Je ne commenterai pas les cas précis du Mali ou du Sénégal, mais de manière générale, toute relation contractuelle repose sur l'interdépendance. Les investisseurs ont besoin des ressources africaines, et les pays africains ont besoin des investissements étrangers. Il faut donc éviter d'endommager l'image du pays comme destination d'investissement, tout en refusant d'être spolié.

Même lorsque la négociation semble rompue, on peut revenir à la table, examiner ce que chacun peut concéder et ce qui, au contraire, relève de l'intérêt national non négociable.

Je crois qu'il existe toujours un chemin de dialogue. Même lorsque la négociation semble rompue, on peut revenir à la table, examiner ce que chacun peut concéder et ce qui, au contraire, relève de l'intérêt national non négociable. Dans mon parcours professionnel, j'ai vu des discussions aller jusqu'à la rupture, avant de reprendre dans un climat plus constructif plus tard.

Une approche brutale n'est jamais la meilleure. Elle peut être dictée par des considérations politiques, mais sur le plan strictement économique et juridique, le rapport de force ne doit pas se transformer en rapport de blocage. La clé reste la négociation raisonnée, informée, équilibrée - celle que nous défendons à l'ALSF pour aider nos États à affirmer leur souveraineté sans compromettre leur attractivité.

De quelles ressources financières et humaines la Facilité dispose-t-elle aujourd'hui pour mener à bien ses missions ? Et comment assure-t-elle la pérennité de son modèle, notamment face à la multiplication des demandes d'assistance et à la nécessité de soutenir à la fois ses pays membres et ses partenaires ?

C'est une très bonne question, car la pérennité d'une institution comme l'ALSF dépend largement du soutien qu'elle reçoit de ses partenaires extérieurs. Notre travail est en grande partie subventionné : nous subventionnons nous-mêmes l'appui juridique que nous fournissons aux gouvernements, afin de leur garantir un accès gratuit ou à coût réduit à des services de haut niveau.

Aujourd'hui, environ 40 % de nos ressources proviennent de la Banque africaine de développement (BAD), à travers le Fonds africain de développement (FAD). Les 60 % restants doivent être mobilisés auprès de bailleurs de fonds extérieurs, principalement des partenaires de développement. Historiquement, c'est le modèle sur lequel l'ALSF s'est construite. Mais nous avons engagé un chantier majeur - je dirais même vital - : celui de la contribution de nos pays membres. Nous estimons qu'il est juste et légitime que les gouvernements africains participent au financement d'une institution qui n'a d'autre vocation que de les servir.

Ce dialogue est en cours, et nous travaillons à mettre en place un schéma de financement durable, car les aléas de l'aide au développement peuvent, à tout moment, fragiliser les modèles traditionnels de financement. L'avenir de l'ALSF dépend donc en grande partie de la capacité de nos gouvernements à s'approprier et soutenir leur propre outil d'assistance juridique.

Quels sont, selon vous, les grands défis à relever pour que l'ALSF reste pertinente d'ici 2030 ?

L'ALSF est aujourd'hui à un carrefour. Nos principaux défis concernent d'une part la mobilisation des ressources nécessaires pour faire encore plus et mieux, et d'autre part l'amélioration continue de nos outils de renforcement des capacités. Nous voulons pouvoir former, sur des périodes relativement courtes, des experts africains en dette, en PPP ou en droit minier, capables de dialoguer d'égal à égal avec n'importe quel partenaire international.

C'est une ambition à moyen et long terme, mais les progrès sont déjà visibles. La demande d'assistance ne cesse de croître, et parfois, nous avons le sentiment qu'une deuxième ALSF ne serait pas de trop. Tant que nous restons seuls sur ce créneau, notre priorité est de nous donner les moyens de servir les gouvernements du continent du mieux possible.

La Rédaction

Publié le 27/10/25 12:49